关于干部选拔任用民主质量问题的调查与思考(2009-10-9)
　
　　
　　
关于干部选拔任用民主质量问题的调查与思考
路桥区委组织部课题组
扩大干部选拔任用工作中的民主，是深化干部人事制度改革必须坚持的基本方向。近年来，路桥区在扩大干部工作民主方面进行了积极探索并取得了较好效果，但也出现了一些负面影响和问题。为此，我们采取走访座谈、调查问卷、查阅资料等方式，就这一问题进行了深入调研，并提出了一些对策。
一、扩大干部选拔任用民主后出现的负面影响和问题
1、民主的扩大带来了不当和无序竞争。扩大干部选拔任用工作民主后，被推荐人推荐得票结果在干部选拔任用中起到十分重要的作用，这导致在民主推荐中出现一些干部利用拉票、打招呼等不正当手段和途径来获取更多票数现象，影响民主推荐的公平性。一是拉票打招呼。一些干部为了获得更多推荐票，在民主推荐中利用各种手段和关系进行拉票，有的利用打电话、发短信等形式打招呼；有的宴请亲朋好友，利用老同学、老同事、老乡亲等拉关系；有的托人情，请推荐人对自己“多多关照”，产生“利益票”、“人情票。二是部分领导“造势”误导。有的领导经常将自己认可的干部往前台推，褒功护短，为其造重用、提拔之“势”，致使本地、本单位干部群众因势而动，闻风而投票，对其他竞争者形成了不公平的群众基础。三是人身攻击。少数干部为了使自己能得到提拔，对一些在群众中威信较高的同志实行人身攻击，以此提高自己在民主推荐中得票。
2、民主的扩大部分弱化了组织部门功能。干部选拔任用民主的扩大，必然带来权力的分配显性化，对具体操作的组织部门来说，也存在功能弱化的现象。如对党政正职推荐提名，先召开区委全委会，由区委委员提名推荐，组织部门在以上人员提名推荐的基础上到相关单位进行推荐，实行多轮民主推荐后，达到规定推荐票数的人员列为考察人选进行考察。在这过程中，组织部门的推荐提名权弱化，组织意图难以落实。在单位群众民主推荐中，由于缺乏组织引导，群众对推荐对象缺少全面、客观的认识，容易出现盲从，简单凭印象或感情投票。组织部门由于经常性地考核考察干部，干部信息来源相对掌握较多，弱化组织部门作用，会影响干部选拔任用质量。
3、民主的扩大造成一定程度的民主失真。受各种因素影响，有时民主推荐、民主测评等不能反映真实有效信息，出现民主失真现象。调查显示，58.9%的调查者认为民主失真影响了干部选拔任用工作民主质量。一是受参与者个人喜好影响。部分参与推荐的干部存在个人偏见或者小团体利益，民主推荐中不是按照干部选拔任用的标准和职位要求来推荐干部，而是按照个人喜好来推荐干部，推一些自己看得顺眼或关系好的人，这样推出来的干部不一定是德才兼备的优秀干部。二是受参与者民主素养不高影响。在民主推荐中，有的存在“无所谓”思想，认为推荐不推荐无所谓，放弃自己的民主权利；有的认为事不关己，组织上提拔谁自己都没有意见，不如做个顺水人情，谁打招呼就推荐谁；有的为让被推荐者早日离开或想把有问题的干部往外推，明知其推荐者不是最佳人选，却违心地推荐；有的是从众心理，看别人推荐谁就推荐谁；有的打探消息迎合组织意图；有的凭感情投票，往往考虑“圈子里的人”。三是受参与范围确定不合理影响。推荐干部操作中，往往规定参加民主推荐和个别谈话的“群众”在某个级别范围，如推荐处级干部必须是科级以上“群众”参加，这些人是“职务人”但不全是知情人。而与被推荐人有经常性工作、生活接触的知情人参与比例还不够高，对推荐结果的真实性造成影响。另一方面，由于区域范围的局限，有时难免出现“矮子里挑将军”的情况。四是受时间、场所限制影响。民主推荐、民主测评一般都是召开会议并在短时间内集中进行，导致有的应到人员未到，到场的人员也因缺乏必要的酝酿思考时间，难于很好地表达自己的真实意愿。并且目前采取的现场集中划票的做法，导致参与者之间相互顾忌，不利于自主行使选择权。
4、民主的扩大降低了工作效率。随着民主程度的扩大，干部选拔任用程序和环节也随之拉长和增加，从而导致干部选用效率降低、成本增加。如初始提名制度一定程度上改变了由少数人选人、在少数人中选人的状况，但也带来环节增多、效率降低问题。在“您怎么看待当前扩大干部工作民主的程序”中，有26%的干部群众认为程序过于繁琐，影响效率，要简化（见图1）。在座谈会上，也有不少镇（街道）党（工）委书记反映：“扩大干部工作民主后，程序和环节繁琐，决策效率慢得多，会影响一些工作。”
 
 
 
 
 
 
 
 
5、民主的扩大导致了优秀年轻干部难以脱颖而出。扩大民主后，许多人在选择干部时，由于自身存在论资排辈、求全责备等思想的存在，致使年轻干部很难被选上。在民主推荐、民主测评中，年轻干部由于其资历浅，即便非常优秀，也难以被推荐上来。
6、民主的扩大造成了老好人思想蔓延。由于民主范围的扩大，“人缘”成为一种无形的竞争资本。在民主推荐、民主测评中，一些平时办事四平八稳、工作能力一般的“老好人”，往往得到较高的得票率。于是，干部在平时开展工作时畏这畏那，怕得罪了别人，选举时丢了选票，于是对于一些不涉及原则的问题本来应该批评的，则能不批评的不批评；本来应该讲原则的，则能变通的任其变通，你好我好大家好。
二、扩大民主后出现负面影响和问题的原因
出现上述问题的原因，既有现实选人用人制度的缺陷，又有民主推进中观念落后的影响；既有具体操作上的不足，又有群众参与心态上的问题。
1、民主推进过程中存在着从众心理。表现为民主意识不够，参与意识淡薄。一些干部群众认为干部提拔使用是组织的事，推荐、测评只是履行程序、例行公事。同时，一些干部群众往往没有主见，在民主推荐、测评中易受暗示，投“跟风票”（见图2）。
2、“程序民主”引发了群众对民主的不信任。虽然设置了民主推荐、民主测评、拟任人选公示等一系列民主程序步骤，但干部选拔任用最终还是由党委讨论决定。一些干部群众由此认为民主推荐不过是一种形式，推荐结果对干部选用不会起多少作用；考察也是一种形式，考察者是带着领导意图去考察了解干部，形成的考察意见有一定的倾向性。这引发了群众对民主的不信任（见图3）。此外，干部选任在具体操作中透明度不够，也引发了不信任。
3、民主平台缺乏导致的民主渠道不畅。党员群众“知情权”不到位，知情方式、渠道还比较单一；知情领域和知情内容小。党员群众“参与权”不到位，不能参与到干部工作选人用人的决策层面，参与的层次不高；参与的广度欠宽，还存在不少“盲区”。如对于民主推荐、民意测评、组织考察、个别谈话等民主程序中参与的范围、对象，规定比较笼统，且有许多不明确的地方，导致在实际操作中民主参与的范围针对性不强，易造成民主失实、失真等问题。党员群众“选择权”不到位，选择方式有待改进，选择范围还比较窄，选择质量还需提高。党员群众“监督权”不到位，监督的对象、范围还有限，监督程度还比较初浅，监督效力也不够强。
三、解决扩大民主后出现负面影响和问题的对策思路
干部工作中民主质量不高的问题带有一定的普遍性，是民主过程中必然遇到、而且可以逐步解决的问题。要从现阶段的实际出发，用进一步改革的办法解决改革中出现的问题，在增强干部工作民主的科学性和真实性上下功夫。
1、处理好党管干部与扩大民主的关系，确保组织部门在干部选拔任用工作中的基础性地位。干部选拔任用工作民主化作为整个社会民主化的组成部分，应该在宪法的框架内加以实现。而坚持党的领导是我国宪法的基本内容。所以，干部选拔任用工作的民主化，首先要求坚持党管干部原则，这是实现干部选拔任用民主的根本政治保证。
一是正确把握党管干部和扩大民主的关系。党管干部原则和扩大民主原则都是干部工作的重要原则，两者在本质上是高度统一的。我们既不能对党管干部原则作僵化的理解，认为扩大干部工作中的民主会削弱或动摇党对干部工作的领导，注意防止一味强调党管干部原则，忽视落实党员和群众民主权利的倾向；也不能对扩大干部工作中的民主作偏面的认识，注意防止和克服把扩大民主简单化。只有把两者有机统一起来，才能保证干部选拔任用工作健康有序地开展。
二是不断改进党管干部的方法。合理确定干部工作中民主实践的限度和边界，改进党管干部的具体方法。一要由重形式向重机制转变，逐步建立一个具有广泛性、竞争性、多样性的选用形式，形成以考任制为基础，兼有委任制、聘任制、选任制、荐任制等多种形式的选拔方式体系。二要由以微观、直接管理为主向宏观、间接管理为主转变，适当收缩直接管理范围，划定确需直接管理和推荐的关键岗位和重要岗位的干部，实现干部管理中的以点带面效应。三要由依靠政策管理为主向依靠政策与依法管理相结合转变，逐步将党对重要干部的推荐权、提名权用法律形式规定下来。四要由局部管理向整体管理转变，把优秀高层次人才作为干部队伍的一个重要来源，纳入到干部人事的宏观管理之中，扩大党管干部的覆盖面。五要由单一管理模式向分类分层管理模式转变，对党政领导干部实行任期制，党政机关干部实行委任制或竞争上岗，部分职务实行聘任制。
三是充分发挥组织部门的职能作用。作为党委主管干部的职能部门，一方面应承担起干部人事制度改革工作的统一领导、宏观管理、协调与指导职能，切实解决干部人事制度改革缺乏整体配套性和进展不平衡等问题。另一方面，要正确认识到组织部门是代表人民群众履行选人用人职责，从而摆正自己的位置，严格贯彻执行各级党委关于干部人事制度改革的精神，充分尊重人民群众的主体地位，调动群众行使“四权”的积极性，有效行使干部人事制度改革的主体职能，确保在干部选拔任用工作中的基础性地位。
2、处理好依靠群众与引导群众的关系，提高干部群众的民主素养。干部选拔任用工作民主化的高质量，是以干部群众的高素质作保证的。因此，要注重提高干部群众的民主意识、民主素质，加强引导和规范，营造民主参与氛围。
一是提高基层领导干部的民主素质。领导干部作为干部工作民主化的组织者，他们对干部工作民主化的态度如何、其自身的民主作风如何，直接关系到干部工作民主化的推动和群众参与干部工作的积极性。因此，在扩大干部选拔任用工作民主时，要注重加强对领导干部权力观、地位观、利益观的教育，提高领导干部特别是一把手的民主素质，树立用人的责任意识，正确对待手中的用人权，自觉抵制不正之风；自觉遵守民主集中制原则，坚持走群众路线，正确对待群众的意见建议。
二是提高广大群众的民主参与意识。一要引导群众树立“主人翁”意识，明确民主参与的目的和意义，处理好个人行为与组织行为之间的关系，抱着对党、对人民高度负责的态度来推荐干部、评价干部。二要引导群众克服与己无关、漠不关心的思想，打消群众心理顾虑，更要消除怕得罪人、怕惹麻烦的思想，既敢于表达自己的真实意志，又能采取正当合理的方法途径行使权利，激发群众民主参与的热情。三要组织群众有针对性地学习有关干部方针政策和具体规定，把党的干部政策、标准交给群众，把选拔的职务、条件公布给群众，把选任对象的情况通告给群众，使群众做到“心中有数”。对群众的某些片面认识，要给予必要引导，使他们既能充分表达意愿，又能客观公正地评价和推荐干部。
3、处理好尊重民意与实事求是的关系，提高民主推荐和民主测评的科学性真实性。民主推荐、民主测评结果的科学性、真实性，是防止扩大干部工作民主后造成“民主失真”问题的关键，我们既要尊重民意，又不能简单地以票取人。
一是合理界定民主推荐和民主测评范围，解决因民意代表性不足引起的民主失真问题。民主推荐和民主测评的科学性、真实性，很大程度上取决于主体的数量和质量。科学合理界定民主推荐和民主测评的范围，要以知情的程度为根本要求，充分体现参与主体的多层次和代表性，使民意真正具有代表性。一要有不同层级的人参与，上、下、同级都要有一定的比例；二要保证有不同组织的人参与，可以进一步拓宽范围，不仅要有本部门本单位的人，还可以在其他部门或单位选一些在工作中与被测评人联系紧密的人员代表，乃至一些管理相对人参加；三是要有生活圈的人员，采取多种形式和途径，向被测评人的邻居、经常往来的人员进行了解，把下属慑于权威，碍于情面不便或不敢反映的情况真实掌握起来。
二是为民主推荐和民主测评对象搭建亮相平台，解决因信息不对称引起的民主失真问题。干部的工作性质和分工的不同，群众对干部的了解程度各有差异，会造成干部信息的不对称。因此，在民主测评的过程中，应想方设法搭建各种平台，给干部更多展现自我的机会，让群众对干部情况有更深入的了解，从而形成比较真实、饱满的形象。具体工作中要落实好两项措施：民主测评前，实行提前预告制度，即在测评前向全体应参加人员公布测评的内容、范围等有关事项，使群众更多了解测评工作及测评对象的情况。特别是对那些不被群众真正了解的干部，要创造条件让其在群众面前多“亮相”。民主测评时，实行被测评人现场述职制度，被测评人应就其近几年来的工作、生活、学习等情况向参与测评划票的干部群众做以报告，使群众能更多了解被测评人工作表现情况，从而能较为客观、准确地对测评人作出评价。
三是适度公开民主推荐和民主测评结果，解决因民主参与者消极漠视带来的民主失真问题。适度公开民主推荐测评的结果，是落实群众“四权”的需要，也是提高选人用人公信度的需要。因此，应当本着“客观、求实，适时、适度，保护、激励”的原则，充分考虑干部选拔任用工作中各种因素，权衡利弊，因人、因地、因情而异，在公开的时间、内容、范围、形式等方面多做文章，分类实施，做到主动公开与被动公开、全面公开与部分公开、过程公开与结果公开“三结合”，既落实群众的知情权，提高干部群众参与的积极性，又行使好“党管干部”的调控权。
四是科学分析民主推荐和民主测评结果，解决因简单以票论票引起的民主失真问题。对民主推荐和民主测评结果，应多角度、全方位、科学客观地分析。比如，可将推荐测评结果与外部反映情况、社会公众认同情况进行比较，分析内部推荐测评与外部反映是否一致；可将测评对象近几年内的推荐测评结果进行比较，分析推荐测评结果是否与推荐测评对象的一贯表现相符；将推荐测评结果与考察综合表现进行比较，分析是否存在失真行为；还可将单位内所有推荐测评对象的推荐测评结果进行比较，区别分析正副职、性别、岗位、性格、年龄和任职时间之间的差异，以正确定位推荐测评结果。此外，当推荐测评中群众反映的问题对推荐测评结果真实性构成明显影响，以及领导意见与推荐测评结果相左时，应进行深入细致的核查。
4、处理好“于法周延”与“于事简便”的关系，实现扩大民主与提高效率的统一。过分强调民主，会使干部选拔任用工作丧失效率；片面强调效率，忽视人民群众的选择权，又会动摇职权来源的合法性。目前出台的制度文件很多，但实际效果却与初衷相差甚远，其中设计的程序过于繁琐，脱离实际，是一个重要原因。因此，要做好干部选拔任用工作，必须做到民主与效率的统一。
一是科学设定扩大民主的程序和方法。综合考虑各种因素，避免不切实际的理想化做法和使组织部门疲于应付的烦琐做法。在民主推荐和民主测评环节，可以探索根据代表性、知情度和相关性，合理界定范围。同时，引入现代人才测评技术，推动民主测评成果最大限度地向工作成果转化。在干部考察环节，可将考察预告适当扩大到下属单位或原工作单位；在扩大考察中谈话面的基础上，要切实改进以职务层次平衡谈话人员做法，把谈话对象延伸到解情况的一般干部、横向联系单位、服务对象。对生活圈、社交圈情况的考察，也要结合实际情况有选择地开展。在讨论决定环节，健全党委书记办公会议酝酿机制、常委会研究干部预告机制、常委会全委会讨论决定干部问题议事机制、无记名投票表决制等集体决策机制，充分发挥集体领导作用。
二是正确对待群众意见。正确分析不同阶段群众反映意见的具体内容。比如，与考察时所听取的群众意见相比，任前公示中听取的群众意见更侧重于反映“问题”，往往会产生放大“缺点”的效应。而且，采取的形式更多是写信、打电话、发电子邮件等，往往又是匿名的，结果出现因所反映问题一时难以核实而暂缓任职的现象，这就会挫伤干部的积极性。因此，在干部选拔任用工作的不同阶段，对于群众反映的意见，必须认真分析、仔细过滤、正确对待，不能笼统地一概作为所谓群众意见，而影响干部选拔任用工作的效率。
5、处理好扩大民主与健全配套制度的关系，完善提高干部选任工作民主质量的科学机制。近年来，各地以扩大民主为基本取向，推行公开选拔、竞争上岗等行之有效的措施，但制度不配套、衔接不顺畅甚至掣肘的问题仍然存在。对这些措施，还要不断完善配套机制，使之更加科学、规范。
一是建立健全竞争择优的干部选拔机制。加快干部分类改革，将干部分为行政、事务和技术三类。“政务类”干部要畅通选举产生的渠道，“事务类”干部要以选拔任用为主，完善委任、聘任、考任制度，增加竞争上岗比例。要进一步规范公开选拔、竞争上岗的程序、范围和方式方法，科学设置选拔岗位的资格、条件，合理地确定笔试、面试、考察考核的权重；要降低公开选拔和竞争上岗的成本，实现公开选拔干部的常态化，让更多德才兼备、业绩突出、群众公认的干部脱颖而出。
二是建立健全多元参与的干部荐才机制。从建立多元化的初始提名方式入手，对同一职位，运用本人自荐、群众推荐、单位推荐、分管领导推荐等方式，由组织部门研究后提出考察人选，确保提名民主和提名公开。进一步扩大提名范围，规范提名程序，并实行缺位预告等配套制度，将空缺的领导职位、推荐人员的基本条件、任职资格、专业需求等向社会予以公示，保证推荐提名的针对性和实效性。同时，还可在初始提名责任追究制度、初始提名公示制度等方面进行探索。
三是建立健全体现实绩的干部考评机制。研究建立科学规范的领导班子任期目标责任制和领导干部职责规范，制定以实绩为核心，显性政绩与隐性政绩并重的考核指标体系，细化不同类型、不同层次干部的考核评价标准，切实做到考核指标符合实际，能够及时反映干部的品行、才能和工作绩效，既科学合理，又便于操作。在具体考核中，可由考核对象所在单位或地区的干部群众、服务对象代表、组织部门、分管联系领导作为考评主体，对领导班子和领导干部进行分类综合考评，采取考核内容和考核主体双重权重赋分的办法，科学全面地对班子和领导干部进行评价。
四是建立健全内外结合的干部监督机制。在干部监督的运行方式上由封闭监督向开放监督转变，在运行程序上由事后监督向事前、事中监督转化，在渠道上由单一监督向复合监督延伸。在加强内部监督的同时，把群众监督、舆论监督摆到突出位置，重点完善自下而上的监督机制，比如实行党代表常任制和干部管理工作特邀监督员制度，延伸干部管理监督手臂，改变重组织监督，轻党外监督、社会监督、群众监督和舆论监督的状况，形成全方位、多角度的监督体系。
 
 
课题组组长：路桥区委常委、组织部长 蔡伟
课题组副组长：路桥区委组织部常务副部长 蒋启斌
课题组成员：莫智力  梁超