路桥区构建城乡统筹

党建工作新格局的实践与思考

路桥区委组织部课题组

如何适应城乡统筹这一新形势新任务要求，推进不同领域党建工作的融合与共建，构建“组织共建、资源共享、管理互动、发展互惠”的城乡党建工作新格局，已成为新时期加强基层党的建设的一个创新课题。我们组织力量对此进行了深入调研。通过广泛收集资料、召开专题恳谈会、实地走访部分镇（街道）和村居、企业，系统分析了路桥区构建城乡统筹基层党建工作新格局面临的形势和问题，总结了一些好的经验，并对今后工作提出了具体的对策措施。

一、统筹城乡基层党建工作的背景和动因

改革开放以来，作为经济先发地区的路桥，城乡经济基础发生了重大变化，社会结构从城乡二元向城乡一体化加快推进，城乡关系逐步进入整体协调、统筹发展的新阶段。构建城乡统筹基层党建工作新格局，是落实科学发展观、推动城乡经济社会统筹发展的必然要求，也是以改革创新精神加强党的基层组织建设的具体体现。

1、城乡经济一体化发展，要求基层党建格局相应调整。改革开放以来，我区经济总量日益扩大，人均水平不断提高，城乡经济协调发展，各项经济指标位居全市乃至全省前列。2008年，全区完成地方财政收入15.5亿元，居三区第一；城镇居民人均可支配收入29131元，农村居民人均纯收入11776元，均居全市首位。特别是1994年建区以来，着眼于城镇化、工业化发展，进一步协调城乡建设，经济形态逐步由传统农商经济转型为现代化专业市场和特色块状经济。第三产业比重达到47.8％，74家专业市场实现成交额287亿元，中国日用品商城跻身“中国十强品牌市场”。金融运行良好，台州市商业银行荣膺“中国最具竞争力30家金融机构”称号。台州物流中心、金清物流港等项目进展顺利，建成了东、西、南三个联托运物流中心。重工业化特征更趋明显，初步形成汽摩及配件、机电、金属资源再生、塑模、新型建材五大主导行业，成为全国最大的金属再生产业基地和重要的摩托车及配件生产基地之一。同时，新农村建设扎实推进。全面推行政策性农业保险；积极推进农村土地流转，全区土地流转面积达5.7万亩，农户2.7万户；村庄整治不断深化，农村电网改造扎实开展，成为省新农村电气化区。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑范畴的党建工作必须与经济发展形势相适应，并作出新的调整。

2、社会事业协调发展，要求城乡党建工作加速融合。各项社会事业不断繁荣，社会发展水平不断提高。一是科技实力进一步增强。四次蝉联“国家级科技进步先进区”，成为省首批科技强区、省级可持续发展实验区。科技投入占GDP的比重为2.3%，累计获得国家授权专利3000多件，省级以上高新技术企业达29家、研发中心17家、区域科技创新服务中心2家。二是教育事业发展加快。高标准普及15年教育，全区幼儿入园率97.1%，小学和初中入学率分别达100%、99.8%，初升高比例98%，高等教育毛入学率37.1%。三是城乡文化事业不断发展。基层文化俱乐部建成率90.9%。“路桥莲花”、“路桥灰雕”被列入第二批浙江省非物质文化遗产保护名录。南官人文大讲堂、商都文化艺术节等群众性文体活动蓬勃开展，举办全国传统武术交流大赛等一系列国内外重大赛事。有线电视入户率94.5%。四是卫生服务体系日益健全。第五轮新农合覆盖率达99%，狂犬病等传染病得到有效防控。人口自然增长率5.3‰，出生人口性别比为108：100。五是社会保障和社会救助体系逐步完善。实施被征地农民基本生活保障制度，农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养率分别达97.3%、100%，城乡最低生活保障实现应保尽保。社会变迁过程中的一系列社会整合，特别是城乡社会领域的加速融合，为党的建设营造了深厚的群众基础和巨大社会需求，它要求城乡党建工作加速融合，并给统筹城乡党建工作带来了更强的责任感和紧迫感。

3、区域统筹发展深入推进，要求城乡党建工作主动适应。深入实施城乡一体化战略，加速了城乡形态和组织形态的突破。一是城乡形态加速突破。将全区发展空间划分为中部、西部和东部“三大组团”，建成区面积由过去的12平方公里扩大到29平方公里，城市化率达58%，成为省级文明城区和园林城市。城乡建设步伐加快，东方大道二期等道路建成通车，三山涂和黄礁涂围垦、农村饮用水管网等项目进展顺利，绿心生态旅游景区规划完成编制。大力支持金清中心镇建设，同步推进蓬街集镇发展，鼓励新桥、横街在规划、建设方面融合互通，推动中、东部优化整合。二是组织形态加速突破。从“单位人”向“社会人”转变加速，社会关系也由原先的纵向行政关系逐步转变为“扁平化”的横向关系。同时，随着工业化的发展，一些经济组织突破“单一化”的组织形态，跨部门、跨地区、跨所有制的经济主体不断出现。这两种形态的突破，使基层党组织建设的重心、内容和方式面临前所未有深刻变化，要求基层党建工作主动适应，从以往注重以点建设、单向推进为主向注重区域统筹、城乡统筹整体互进为主转变，实现党的建设城乡联动，互促互进，推动城乡一体化发展和新型城市化建设。

二、路桥区统筹城乡基层党建工作的初步探索

　顺应城乡经济社会统筹发展的趋势，我区坚持改革创新，重点对基层党组织设置、党员教育管理和党的活动方式等进行了调整完善，为构建城乡统筹基层党建工作新格局积累了经验，奠定了工作基础。

1、创新基层组织设置，探索建立覆盖城乡的新型组织网络体系。针对经济社会结构急剧转型，非公经济迅猛发展，党员流动频繁等实际，坚持以“区域”为纽带，对城乡党建工作进行整体规划、统筹安排，建立了“1=N+1”模式（前一个“1”为区域党组织，“N”为区域内单建党组织，后一个“1”为党员服务中心党组织）的区域党建组织架构。比如，结合和谐社区建设，建立路桥街道商城社区区域党委，涵盖商城社区、2个村、37个企事业单位。同时以楼栋为单位组建了37个楼栋党支部和110个党小组，把党的建设融合、渗透到社区建设和社区服务中去。结合“产业带动”，建立路南街道方林汽车4S党总支，涵盖方林汽车城及周边汽车销售服务企业，把区域内党的建设与维护企业和消费者合法权益结合起来，与协调行业利益、规范行业竞争结合起来。结合“两新”组织党建，建立中央商务区联合党委、横街镇工业集聚区联合党委等，把区域内党的建设与推进“两新”组织党建工作、服务企业生产经营有机结合起来。结合流动党员日益增多，建立峰江街道流动党员党总支，把区域内党的建设与加强对流动党员的教育管理和维护区域社会稳定结合起来。目前，全区已建立区域党组织33个，内含党组织215个，党员4300多名。

2、优化党建资源配置，积极搭建城乡一体的党建工作平台。树立“大党建”工作理念，把党员服务中心作为资源整合的有效载体，积极调配行政资源、社会资源和党组织、党员自身资源，实现城乡基层党建资源有效整合。按照“区域统筹、集中配备、集约共享”的方式，建立区、镇（街道）和区域三级党员服务中心（站）163个，为党员群众提供党务政策咨询，办理党内有关业务等多项基础服务和其他便民服务。如中央商务区构建了“四室两网”的商区党员服务中心，配备专职工作人员，建立健全了来访接待、首问责任、服务承诺、限时办结等工作制度，并在主要路口设立灯箱广告，公布党员服务热线，采用“上级补一点、村（社区）出一点、理事单位捐一点”的办法筹集运行经费。同时，开展远程教育“进机关、进家庭、进企业、进社区、进流动党支部、进外来务工人员集中居住区”活动，延伸远教网络平台。全区设立了15个流动远教播放点，在下宅於村、勤劳村等村居建成远教家庭接收点390个，把远教渗透、融入到各个领域，成为农民的致富工程、企业的学用工程和群众的提质工程。

3、加强党员教育管理，不断健全城乡一体的动态管理体系。区域党组织在指导督促各单位党组织做好自身党员发展和教育管理工作的基础上，采取统分结合的方式，强化区域一体的功能，形成“关系在单位、活动在区域、奉献双岗位”的党员教育管理方式。在党员发展方面，区域内的单建党组织按照原先的操作程序进行，其他组织、群体由党员服务中心党支部负责培养、发展，在报镇（街道）党（工）委审批的同时，报区域党组织备案。在党员教育方面，一方面实行分类联片教育，在党员设岗定责的基础上，对区域相同岗位的党员进行统一的有针对性的教育培训。另一方面由区域党组织组织全体党员进行集中教育，一般每年举行2-3次。如针对商区党员创业创新热情较高的群体特征，开展“党员创业承诺、党组织项目扶持、党员创业讲学、党员创业述绩、党员创业评议”为主要内容的“创业五制”活动。在党员管理方面，探索实行双重管理、双向服务机制。针对区域内党员双重角色的实际，对农村企业党员、机关社区党员等实行居住地和工作单位双向登记、双向联系和发展党员双向政审、民主评议通报等制度，使党员在工作单位和居住地参加双重学习教育，接受双重管理服务。特别是对流入党员，加强与流出地党组织的经常性联系，并积极组建流动党员党支部。如峰江街道流动党员党总支已建立民工子弟学校党支部、江西丰城市蕉坑乡流动党支部和流动党员服务中心党支部，有流动党员144人。

4、推行“四个一线”模式，努力促进城乡人才队伍一体化。着眼于城乡干部人才的合理培养、科学配置、整体联动，积极创新干部人才工作机制，大力加强城乡基层党建干部人才队伍建设。一是坚持为一线补给干部人才。在每年公务员招录中扩大基层的招考比例，2008年全区共招考录用公务员31名，其中到镇（街道）工作12名，占38.8％。加强“一村（社区）一大学生”工作，已择优录用132名大学生，安排他们担任村（居）、社区主职干部助理岗位，并建立完善了培训帮扶、管理考核和激励保障机制，使他们留得住、用得好、能成长。坚持选派新农村指导员驻村挂职。实施农村实用人才开发工程，确认农村实用人才1098名，评出市、区级农技标兵33人，并加大对他们的创业扶持。二是坚持放一线培养锻炼干部人才。有计划地选派年轻干部、后备干部到重点工程、矛盾复杂村等接受锻炼。2008年以来，选派了38名后备干部到市、区信访和重点工程一线挂职锻炼，18名后备干部担任换届指导小组成员，并到复杂村指导工作。同时，开展机关干部驻村任职，先后从区级机关选派了10名后备干部到矛盾复杂村、经济薄弱村任职1-2年，其中8名担任村党支部书记。此外，对比较成熟的后备干部，进行区级机关与镇（街道）、党群系统与政府系统“交叉挂职”，2005年以来，共有12名后备干部进行交叉挂职。三是坚持在一线考察识别干部。在作出重大决策和重要工作部署后，或发生重大自然灾害和重大突发性事件时，对领导干部和区管后备干部实行动态和跟踪考察，推进经常性考察与专项考察、年度考察的相互印证。2008年对蹲点调研促“两创”活动中干部的表现情况进行了专题考察；对18名担任换届指导小组成员的后备干部进行动态了解。今年，出台《关于在重点工程建设和重要工作推进中试行专项考察制度的通知》，对5项重点工程的领导班子、领导干部和后备干部，采取专人专项、实地走访、跟踪观察等形式进行考察。此外，结合“创建满意机关”活动，对部门的中层干部开展“公述民评”。四是坚持从一线选拔任用干部。加大从镇（街道）优秀中层中选拔干部的力度，真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众信得过的优秀干部选拔进领导班子。2005年以来，交叉挂职的12名后备干部，有11名得到提拔使用。2008年干部调配中，有18名镇（街道）干部得到提拔使用，极大地调动了干部队伍创业创新的干劲。

5、开展党内互帮互助，着力形成城乡联动的关怀帮扶体系。着眼于城乡基层党组织优势互补，增强城乡党组织活动的开放性，积极推进城乡基层党组织和党员互帮互助工作。一是开展结对共建活动。开展“支部手牵手，党员心连心”互帮互助活动，全区66个机关党支部、10个村（居、社区）党支部、14个“两新”组织党支部与66个村党支部结对，在村级组织建设、阵地建设、集体经济发展等方面提供帮助和指导。开展“一户一策一干部”活动，区、镇（街道）机关干部与2500多名低保户和困难党员结对，实行动态管理，协调解决能力所及的问题。二是健全113党内关爱机制。采取“财政出一点、党员献一点、社会捐一点、党费补一点”的办法,筹集区、镇（街道）两级党内关爱资金820多万元，为全区495名困难党员建立民生档案，落实好三项党内关怀行动计划（思想上关心、生活上关照、发展上关切）。三是落实村级组织运作经费和离任村干部补助。对经济薄弱村进行200万元的财政专项补助，使各村组织运转经费不低于5万元。对符合条件的离任村（居）主要干部给予生活补助，2009年发放补助76.9万多元。

统筹城乡基层党建是一项系统工程，总结我区的探索实践，可以得出这样一些经验和启示：首先，统筹城乡基层党建必须以改革创新为动力源泉。改革创新是新时期党的建设的基本要求，也是城乡统筹基层党建的动力源泉。我区适应党建工作变化的新形势，转变传统就农村抓农村、就城市抓城市的党建工作思路和模式，走整合型党建路径，创造性开展了区域化党建工作。正是大胆创新、勇于探索，统筹城乡基层党建工作才得以不断向前推进。其次，统筹城乡基层党建必须以推动发展为根本目的。通过加强党的基层组织建设，提高城乡党组织共同发展经济的能力，最终达到促进经济社会发展和提高人民群众生活水平的目的。因此，必须把统筹城乡基层党建的力量集中到推动发展当中，着力在发展的重点、难点上寻求突破，不断增强党建工作的活力。第三，统筹城乡基层党建必须以健全机制为保障手段。实践中我们建立了由区委统一领导、组织部门牵头抓总、各单位党组织共同参与的领导机制，并建立了基层党建工作联席会、工作推进会、情况通报等制度，形成了有效的工作机制。因此，只有建立并坚持长效机制，才能持续地推进统筹城乡基层党建工作。

三、当前我区统筹城乡基层党建工作面临的问题

尽管我区在探索城乡统筹基层党建工作方面取得了一定的成效，但受思想认识、体制和机制方面的制约，进一步构建统筹城乡的基层党建工作新格局仍然存在不少问题。

1、思想认识不到位问题。构建统筹城乡基层党建工作新格局是一个新课题，当前主要依靠党委和政府的强势推动，部分基层党组织和党员存在“要我搞”的思想障碍；部分基层党组织和党员城乡党建二元思维模式没有得到彻底改变，对如何“统筹”，“新”在哪里，应该是一个什么样的“格局”，缺乏正确的认识。调研中发现，有的党组织书记角色错位，过于注重抓经济发展，对党建工作不够重视；有的党员干部认为当前城乡基层党建工作相对独立，各自的发展思路也不一样，统筹发展有难度；有的对城乡统筹发展虽然比较关注，但思想解放不够，抓党建工作仍然沿袭过去的方式方法。因此，统筹城乡党建工作的内在动力亟待增强。

2、组织设置不合理问题。当前，基层党组织主要还是按行政区划或地域关系设置，并以严格的行政隶属关系纳入各自的条块范围。比如机关党组织是按照行政隶属关系设置，农村党组织主要是按照行政村来设置。但是随着经济社会的不断发展，受经济条件、自然环境的影响，按照固定的模式设置党组织已明显不合理。虽然我区着眼于实现组织功能提升、党员作用发挥和经济社会发展的有机结合，在区域化党建方面进行了一定的探索，基层党组织的设置模式不断完善，但整体上来说还处于探索阶段，特别是城市和农村基层党组织设置仍相互区隔，与城乡统筹的基层组织体系要求还有一定差距。

3、党员队伍不适应问题。新形势下部分党员素质能力欠缺，特别是缺乏科学发展的能力、处理复杂问题的能力、做群众工作的能力和创业创新的能力。同时，党员队伍结构不合理，在年龄结构上，我区60岁以上党员占党员总数的21.5%，其中农村党员占农村党员总数的26.5%，高出5个百分点；在文化结构上，初中及以下学历的党员有33047人，占48.9%，其中农村初中及以下学历党员占农村党员总数的65.4%，高出16.5个百分点；在性别结构上，女党员占党员总数的17.5%，农村女党员仅占农村党员总数的15.1%。此外，党员流动性日益增强，管理难度加大。特别是流入党员数量大，来源地广，各地基础设施和信息化程度不同，导致工作难以对接。如党员信息化管理工作目前尚难在全省、全国范围内推开，而如果仅在某个区域形成闭环管理，无疑成本过高，效果甚微。

4、要素保障不充分问题。从党建阵地看，目前全区基层党组织活动阵地虽已基本解决，但在质量方面还有待提高。从工作经费看，基层党建工作经费整体上有一定保障，部分村居党建经费不足，党员活动、教育培训、学习交流因受资金限制，形式比较单一。从党建队伍看，虽然村居干部待遇得到了一定的提高，但对高素质的人才缺少吸引力，留住人才也较难；非公企业专职党务工作者数量少，稳定性差，作用难以发挥。

四、构建统筹城乡党建工作新格局的对策建议

构建城乡统筹党建工作新格局是一个重大的实践课题，既需要自下而上的探索创新，也需要自上而下的系统推进，更需要在总结现有工作经验基础上，进行深层次的理性思考和体制机制的配套改革，通过创新体制机制，在党建工作的分工上体现城乡统筹，在工作安排上实现城乡同步，在管理服务方式上做到城乡衔接，以此不断提高党的基层组织建设的整体水平。

1、统筹基层党建发展空间，完善城乡一体的基层党建规划体系。统筹城乡基层党建发展空间，即在更高层次上恢复和强化基层党建工作的相互联系与组织机能，建构城乡基层党建空间的联动模式与机制。当前，城乡空间形态正在发生着深刻变化，正向着城乡交融和城乡一体方向演进。最鲜明的特点就是以节点城镇、节点村庄为纽带，实现城乡空间联网。这要求城乡党建也要把握和顺应城乡空间形态的演变趋势，按照统筹城乡基层党建发展空间的思路和城乡“一盘棋”的原则，从进一步巩固和加强全区党的建设，服务统筹城乡经济社会发展的全局出发，研究制定城乡基层党建规划，重点突出城乡一体的组织阵地网、远程信息网、党员先锋服务网、党员权益保障网和互帮互助网的构建。通过理顺城乡基层党建领导机制和责任体系，合理规划城乡基层党组织网络，统筹调配城乡党建资源，统筹城乡基层党建各阶段目标任务，引导和调控城乡基层党建协调发展，在区、镇（街道）、村居（社区）三级建立和恢复基层党建工作的相互联系，强化党组织的整体机能，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡基层党建结构体系。

2、创新基层党组织设置模式，健全城乡一体的基层党组织网络体系。结合城乡一体化、农村社区化、农民居民化的发展趋势，不断探索务实管用、灵活便捷的基层党组织设置方式，推进区域化党建工作，推动城乡基层党组织动态延伸和全方位联合覆盖。一是加强横向联合，积极推进村村联建、村企联建、村居联建、村与园区联建等设置模式，促进城乡生产要素和资源的优化配置，推进农村向社区、城镇逐步过渡。对于中心城区范围内的农村，由农村基层组织转换为城市社区党组织，基层组织的主要功能也相应转变到公共服务上来；对于近郊农村，通过建立农民集中居住区的形式，逐步向农村社区转变，并合理统筹基层党组织发展经济职能和公共服务职能。二是加强纵向联合，积极探索跨区域党组织设置模式。探索机关、企事业单位、社区党组织与农村党组织结对联建，产业链、行业链党组织与农村党组织分设合建，使农村党组织兼具社区党组织和企业党组织功能，使组织格局与经济规模、结构调整、党员流向相适应，设置方式向产业型、功能型、多元化转变，推动农业产业化发展。推动有条件的律师协会、会计师协会等行业协会适时建立行业协会党组织。三是加强动静组合，在流动党员相对集中地组建党支部，推进流动党员党组织设置方式创新，推动城乡基层党组织动态延伸和联合覆盖。

3、加大城乡人才交流互补，打造城乡统筹的干部人才体系。坚持以打破干部、人才工作城乡二元分割、实现城乡干部人才队伍统筹配置为重点，通过建立健全干部人才培养机制、流动机制、保障机制，打造城乡统筹的干部人才体系。一是建立健全干部人才培养机制。着眼于培养和造就一支能担当统筹城乡发展重任的干部人才队伍，创新教育培养机制，把更多适应统筹城乡发展需要的干部人才挖掘出来、培养出来。一方面，把富有朝气、可塑性强的优秀年轻干部选派到乡镇、农村任职，提高农村管理服务水平，继续加大到村工作大学生选拔力度，充实农村干部人才后备力量。探索开展乡镇干部进区级机关、村居干部进社区或乡镇机关挂职锻炼活动，推动城市理念、管理理念向农村延伸。另一方面，以学习实践活动为契机，大规模培训农村干部人才，为统筹城乡发展提供智力支持。二是建立健全干部人才流动机制。加大交流力度，拓展交流的内容和形式，实现城乡干部人才互补互动。一方面，试行管理经验丰富、创业创新能力强的干部，在城区和农村间交叉交流。另一方面，探索“农村干部跨村交流”任职制度，解决农村干部人才村与村之间的不平衡问题。出台相关政策措施，逐步消除制约人才流动的区域、行业、身份等不利因素，科学有序推进城乡干部人才流动，改善基层干部人才队伍的整体结构。三是建立健全干部人才保障机制。通过建立完善工作制度来调动和保护干部人才的工作积极性，确保建设城乡统筹基层党建新格局的干部人才队伍稳定、高效。落实村干部误工报酬、养老保险、离任补助等保障激励制度，切实关心关爱现任和离任村干部，解决村干部的后顾之忧；出台人才在农村创业的专项扶持政策，努力营造人尽其才、才尽其用生动局面。

4、围绕党员共育共管，构建城乡联动的管理服务体系。创新城乡基层党员管理和服务方式，既要注重从过去单向被动式管理向双向互动式管理转变，又要不断提高管理和服务水平。一是探索实施城乡党员统筹培育机制。探索城乡结对培养、委托培养、跟踪培养等方式，加大党员发展力度，不断优化党员队伍结构。以区委党校为阵地，定期组织送教到企业、社区、农村，让党员在生产车间、田间地头接受教育，实现双边互动。探索党员轮流主持党课教育活动，既体现党员在组织中的主体地位，又培养提高党员的说教能力，促使广大党员开展自我教育和相互教育。二是探索实施城乡党员统筹管理机制。一方面，以信息化建设为抓手，实施党员网络化管理和分类量化考核，使党员随时随地参加组织活动、享受组织服务。另一方面，实施党员双向管理制度，对农村企业党员、机关社区党员等实行居住地和工作单位双向登记、双向联系，使党员在工作单位和居住地参加双重学习教育，接受双重管理服务。三是探索建立城乡党员作用发挥机制。全面推进“区域化党建、联动式服务”，积极丰富服务内容、改进服务方式，不断完善服务机制、拓展服务外延，促进党建资源向农村倾斜，引导党员服务群众、服务社会，发挥示范带头作用。

5、着眼共建共行，建立城乡合作的基层组织运行体系。着眼于把党建工作城乡互动和区域联动有机整合，积极探索城乡共联的组织运行方式，进一步发挥基层党组织在推动城市农村发展和服务群众中核心作用，为城乡统筹发展提供保障。一是统筹城乡党建资源。深化党员服务中心（站）和村级组织办公场所的规范化建设，培植基层党员干部教育培训和实践活动基地，发挥远程教育网络资源优势，提高资源的集约利用程度和产出效率。加大财政转移支付力度，采用党费划拔、基层单位筹集、部门支持、社会赞助等途径，建立统筹城乡党建的专项工作经费，强化基层组织党建经费保障。二是创新设计活动载体。继续深化“支部手牵手，党员心连心”活动，推进机关和村居的联动、互动，共同抓好村级组织建设。同时，实施产业帮扶、资金帮扶和人才帮扶，将城乡互助范畴向企业延伸。三是健全互帮互助机制。建立城乡统筹的党员就业培训机制和创业扶持机制。动态更新困难党员民生档案，逐步壮大、规范运作党内关爱帮扶基金，落实“思想上关心、生活上关照、发展上关切”三项党内关怀行动计划，提高党员的荣誉感和向心力。

 

课题组组长：路桥区委常委、组织部长 蔡伟

课题组副组长：路桥区委组织部副部长 朱百清

课题组成员：张婵  莫智力